最高法院判例：征收拆迁与征收补偿不宜假村民自治形式进行——马静茹诉高新开发区管委会、宋营镇政府房屋行政强制案

【裁判要旨】

1.征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。即使对因历史原因形成的城中村的改造，村民会议或村民代表会议可以在《村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。

2．《行政强制法》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。

3.《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。强制拆除行为假村民自治形式进行情况下，虽然形式上表现为村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”，应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申3801号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）马静茹，女，1978年12月26日出生，汉族，住河北省石家庄市裕华区。

委托诉讼代理人马计新（马静茹之父），男，1953年11月22日出生，汉族，住河北省石家庄市裕华区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）石家庄高新技术产业开发区管理委员会。

法定代表人周立新，该管理委员会主任。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）石家庄市裕华区宋营镇人民政府。

法定代表人王书峰，该镇人民政府镇长。

再审申请人马静茹因诉石家庄高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新开发区管委会）、石家庄市裕华区宋营镇人民政府（以下简称宋营镇政府）房屋行政强制一案，不服河北省高级人民法院（2018）冀行终471号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

河北省石家庄市中级人民法院一审查明：马静茹系石家庄市裕华区宋营镇东仰陵村村民，2017年8月，石家庄市南二环东延工程建设项目开始启动，该项目沿途路经裕华区宋营镇东仰陵村，南二环东延工程范围内的房屋需要拆除，马静茹的房屋在拆除范围之内。2017年8月14日,裕华区宋营镇东仰陵村村民代表大会通过了《石家庄市高新区宋营镇东仰陵村拆迁补偿安置方案》，该方案第三条规定：“东仰陵村委会为改造范围内的拆迁人，改造范围内的房屋所有人为被拆迁人。”第六条规定：“根据拆迁工作需要，成立东仰陵村拆迁改造工作领导小组，设立指挥部及各种相关机构”。2017年10月23日，宋营镇东仰陵村委会对马静茹的父亲马计新下达了拆迁通知，通知的基本内容为：“马静茹逾期未签订拆迁协议，限期2天内自行拆除，否则依法予以强制拆除。”2017年10月底，马静茹的房屋被强行拆除。马静茹认为其房屋是宋营镇政府、高新开发区管委会组织、实施拆除的，马静茹为证明这一事实，提供了宋营镇政府、高新开发区管委会工作人员在拆除现场的照片，宋营镇政府、高新开发区管委会认为其工作人员在场是履行监督职责，认为拆除马静茹的房屋并非其所为，而是马静茹所在村委会组织实施的。经查，宋营镇东仰陵村村委会也承认其是拆迁主体。马静茹不服提起行政诉讼，请求确认宋营镇政府、高新开发区管委会将其房屋拆除的行为违法。

河北省石家庄市中级人民法院一审认为，马静茹的诉讼请求是要求确认高新开发区管委会和宋营镇政府强制拆除其房屋的行为违法。而马静茹所提供的拆除房屋现场的照片，只是证明宋营镇政府、高新开发区管委会的相关工作人员在拆除现场，但不能证明强行拆除其房屋的行为是宋营镇政府、高新开发区管委会所为。宋营镇政府、高新开发区管委会提供的证据以及在庭审时陈述的事实，能够证实拆迁主体是宋营镇东仰陵村委会，而且马静茹所在村委会也承认是其实施拆除的，故马静茹请求确认宋营镇政府、高新开发区管委会强制拆除其房屋违法的诉讼请求缺乏事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一项之规定，裁定驳回马静茹的起诉。

马静茹不服，提起上诉。

河北省高级人民法院二审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，马静茹诉请确认高新开发区管委会和宋营镇政府对其房屋行政强拆行为违法。对此，二被上诉人不予认可。而二被上诉人向原审法院提交的《石家庄市高新区宋营镇东仰陵村拆迁补偿安置方案》、宋营镇东仰陵村委会向马静茹的父亲马计新下达的拆迁通知等证据，能够证明拆除马静茹房屋的主体是宋营镇东仰陵村委会。经原审法院对宋营镇东仰陵村委会调查，宋营镇东仰陵村委会亦承认是其组织强制拆除了马静茹的房屋。故马静茹提交的证据不能证明强行拆除其房屋系高新开发区管委会和宋营镇政府所为，其诉讼请求缺乏事实根据，不符合上述法律规定的起诉条件。因此，一审裁定驳回马静茹的起诉，并无不当。马静茹的上诉理由不成立，不予支持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。

马静茹申请再审称：1.其提交的证据可以充分证明被申请人于2017年10月26日对其房屋实施了强制拆除行为。2.村委会不是行政主体，更不具备征收拆迁主体资格。3.一、二审法院裁定驳回起诉，客观上造成行政机关的行政行为处于无监督的真空状态。综上，一、二审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求：撤销二审裁定，发回原审人民法院重新审理。

本院认为，对马静茹房屋的拆迁系石家庄市南二环东延工程建设项目需要，马静茹房屋所占土地也被用于南二环东延工程建设。此类项目的用地与征收拆迁工作应当根据土地性质的不同，分别依照《中华人民共和国土地管理法》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行；征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。即使对因历史原因形成的城中村的改造，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。东仰陵村委会在原审期间虽承认系其自行实施强制拆除，但各方对高新开发区管委会主要领导主持召开拆迁动员大会，参与组织南二环东延东仰陵村段拆迁工作的事实并无异议；高新开发区管委会还曾就限期完成该地段征地拆迁工作，专门向宋营镇政府下达《督办函》；东仰陵村委会送达的落款为2017年10月23日的《通知》也明确，拆迁系为保障南二环东延工程顺利进行，要求被拆迁户自行拆除并到村委会办理拆迁补偿手续，否则将按照法律程序依法予以强制拆除；且高新开发区管委会、宋营镇政府工作人员也出现在强制拆除现场。因此，结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对马静茹房屋的强制拆除，不应当认定系东仰陵村委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为东仰陵村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。一、二审法院在马静茹已经提供初步证据证明强制拆除行为虽以东仰陵村委会名义实施，但显然系法定的职权主体基于征收职权组织、命令实施的情况下，仅以东仰陵村委会自认实施强制拆除为由，否定高新开发区管委会、宋营镇政府为适格被告，系对法律规定的错误理解，也有违职权法定原则，依法应予纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。鉴于双方至今未能通过签订补偿安置协议方式解决马静茹被拆除房屋的补偿安置问题，本案应以高新开发区管委会、宋营镇政府和东仰陵村委会为共同被告，共同承担侵权赔偿责任。

综上，马静茹的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令河北省高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原裁定的执行。

审判长   　阎　巍

审判员   　耿宝建

审判员   　李智明

二〇二〇年三月二十六日

法官助理    骆芳菲

书记员    余艺苑